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来源：经济转型研究
第十三届全国政协常委、经济委员会副主任、原中央财经领导小组办公室副主任杨伟民来源：清华大学发展规划研究院
“十五五”时期，中心城市要在事关中国式现代化全局的战略任务中取得重大突破
首先，祝贺清华大学发展规划研究院和德勤中国的《国际交往中心城市指数2025》成功发布。今年的报告深入分析了逆全球化背景下国际交往中心城市发展的特点，探讨了国际经济和政治安全风险上升对城市间国际交往的影响。增加了城市数量，代表性更强了；增加了和优化了部分指标，对国际交往中心城市的评估更全面、更科学了。国际交往中心城市指数，既是城市研究的思想清泉、学术盛宴，也是全球城市发展的经验总结，给城市发展规划和政策制定者提供了有益参考。《国际交往中心城市指数2025》的基本方法和取向，同中央最近发布的关于推动城市高质量发展意见在精神上是一致的，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，在城市指数中均有不同程度地体现。
一个国家的经济发展、科技创新、新产业创造、服务业的发展和文化的繁荣，包括国际交往等，主要发生在城市空间，特别是中心城市。这里的中心城市，指的是我国的直辖市、省会首府城市和计划单列市，共36个城市。
一、“十五五”时期，我国发展战略机遇和风险挑战并存、机遇大于挑战
今年是“十四五”规划的收官之年，也是谋划“十五五”规划之年。编制“十五五”规划，首先要分析研判外部环境，找到机遇和挑战，从而抓住机遇、应对挑战。
2002年召开的党的十六大，提出了一个非常重要的判断，“综观全局，二十一世纪头二十年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期”。这之后的“十一五”到“十四五”规划，也都提出我国发展处于重要战略机遇期；在具体表述上，提出过战略机遇有新的变化，机遇与风险挑战并存等。
“十五五”时期，我国发展环境面临深刻复杂变化，不确定的、难预料的因素明显增多，战略机遇和风险挑战并存，但总体上看，战略机遇仍然大于风险挑战。
第一，战略机遇不是单一变量的外部环境问题。主体要接受客观环境，但也可以主动改造客观环境。战略机遇，是就我国发展而言的，自然包括了我国的发展，并不是单纯的外部给予我们的。只要我们集中力量办好自己的事，就会在激烈的国际竞争中赢得战略主动，有些风险挑战可能转化为战略机遇。回顾过去20多年、改革开放40多年，我们也是这样走过来的。贸易战也不是今年才有的。2018年，我国已经成功应对了贸易战。这之后，我国科技创新和产业体系及其竞争力，都扎扎实实向前迈了一大步，应对风险挑战的能力明显增强。
第二，战略机遇的判断是基于经济全球化发展趋势。当年提出战略机遇期判断的其中一个原因是经济在全球化。现在，经济全球化遭遇逆流，但这种违背市场规律的小浪花不会阻止大潮流。全球化是市场化的结果，是市场在全球范围配置资源的必然结果。市场化促进了全球范围社会分工的深化细化，社会分工的细化深化推动了全球化。逆全球化，市场不会答应。
第三，战略机遇期同科技进步和科技革命紧密相关。每一次的科技进步和科技革命都给不同国家带来了不同的机遇和挑战。战略机遇是给那些在技术、产业、人才、体制、政策等方面做好了战略储备的国家的。前几次科技革命和我国擦肩而过，这次以人工智能为引领的数智革命和绿色低碳革命，是百年来我国最有可能抓住的战略机遇。我国研发投入规模大、增长快，创新型人才多，再创新和模仿能力强，制造业规模大门类全、应用场景广阔，电力特别是绿电装机规模大，我们一定会在新一轮科技革命中取胜。
第四，现在的中国已经不是20多年前的中国，我们的综合国力、经济实力、产业体系、创新能力、市场规模、人才资源都得到了极大的进步。我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势等战略机遇的内核必将进一步增强。
当然，我国发展仍处于战略机遇期，不是说风险挑战比原来少了；相反，同过去相比，风险挑战明显增多，应对难度明显增大。贸易保护主义带来全球出口增速放缓，势必波及我国，我国保持经济平稳增长的难度加大。现在经济下行压力仍然很大，前三个季度经济运行平稳，但8月份一些指标出现回落。高关税加重进口国的生产和生活成本，也导致出口国企业利润下降，影响企业预期和投资。这一情况已在我国出现，前7个月，全国规上工业企业利润是下降的。产业链面临重构，单边关税破坏了基于市场、基于效率的产业链、供应链，中间品生产企业不得不重新布局，造成投资浪费、效率损失。技术壁垒和出口管制清单的滥用，对全球科技创新带来不利影响。
应对我国发展面临的风险挑战，要保持战略定力，增强必胜信心，积极识变应变求变，集中力量办好自己的事，用中国发展的确定性对冲外部环境的不确定性。
二、中心城市要在事关中国式现代化全局的战略任务中取得重大突破
“集中精力办好自己的事”就是在“十五五”时期，在事关中国式现代化全局的战略任务上取得重大突破，这既是全国的事，更是中心城市的事。下面我主要讲五件事。
（一）保持经济持续平稳增长
这是“十五五”时期我国发展的头等大事。今年7月30日中共中央政治局会议审议“十五五”规划建议的新闻稿中，强调了“两个推动”：一是推动经济实现质的有效提升和量的合理增长；二是推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐。“两个推动”是“十五五”时期经济社会发展的根本要求。
经济实现质的有效提升，就是经济增长要带来结构优化、技术进步、效率提高、污染物和碳排放减少，等等；量的合理增长，就是要保持符合潜在增长率的增长速度。国际交往中心城市指数中已反映出，经济体足够大，吸引力、影响力、联通力才能强。
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。到2035年我国要基本实现社会主义现代化，人均GDP要达到中等发达国家水平。什么是中等发达国家水平，没有具体的标准，但基本要求是比现在要迈上新的大台阶。2024年，我国人均GDP为1.35万美元。未来十年，如果我国人均GDP年均名义增长5%，2035年人均GDP就会达到2.3万美元，比现在增加近1万美元，这就是一个大台阶。因此，“十五五”时期，保持经济持续平稳增长，对基本实现现代化至关重要。
高质量发展的空间表现是经济的不断极化。中心城市特别是超大特大城市，吸引要素、集聚经济的能力强，经济密度、创新能力、人才资源、优质企业、金融体系、人均收入、人口密度等经济发展的基础条件，比全国其他城市和地区强，理应在经济持续平稳增长中挑大梁。经济大省要在保持经济持续平稳增长中挑大梁，经济大省中主要是经济大市要挑大梁。深圳、广州的GDP占广东省的48%，苏州、南京的GDP占江苏省的33%。国际交往中心城市指数中我国内地的7个城市（北京、上海、深圳、广州、杭州、重庆、成都）的GDP占全国的19%；全国36个中心城市的GDP占全国的38%。如果这些中心城市保持与全国持平或略高的增长，全国经济增长的基本盘就有了保障。
（二）大力发展新质生产力
习近平总书记强调，“十五五”时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。发展新质生产力，要推动技术的革命性突破。“十五五”时期，要找准主攻方向，在数智化和低碳化方面，加快突破关键核心技术、前沿技术，攻克“卡脖子”技术。同时，要把科技成果转化成产品、企业和产业，创造新供给，增加GDP，通过新供给带动新需求。要通过技术的革命性突破，完善产业体系和产业链，形成更多在关键时刻能起决定性作用的技术和产品，促进战略平衡。
实现技术的革命性突破，要推动生产要素的创新性配置，激活知识、技术、管理、数据等新生产要素，更重要的是推动新生产要素的重组。承包制就是土地与劳动的一种要素重组，是一种新的产权制度，在传统生产力下解放和发展了农业生产力，解决了中国人的吃饭问题。发展新质生产力，要推动新生产要素与传统要素之间，以及新生产要素之间的最优组合，找到新的产权制度，这就要大胆改革探索。例如，要深化职务科技成果赋权改革，让研发人员分享科技成果产权。实践证明，这种研发投资人与研发人共享科技成果的产权制度，会极大促进科技成果的转化。
新质生产力主要是硬科技，主战场在制造业，但也不能忽视服务业中新质生产力的发展。服务业占我国GDP的56.7%，今后还会进一步提高。服务业新质生产力的发展主要表现为新供给的创造。服务业中不少领域的供给与需求是在同一时空下实现的。服务需求的诱发，取决于服务供给的创造，要有人去创造服务的新供给。为此，要放宽市场准入，优化市场监管，让广大企业和亿万群众去创造服务业的新产业、新模式、新业态。
中心城市特别是特大超大城市，高校和科技机构密集、创新人才密集、金融体系健全、产业门类齐备、服务业比重高、应用场景多，是新质生产力发展的主体空间，要在新质生产力取得重大突破中作出更多贡献。
（三）发展凝聚新质生产力的新制造
按传统工业化的实证经验，中心城市制造业的比重逐步降低，服务业比重逐步提高。但这种根据早期、中期工业化国家得出的实证经验现在是否仍然成立，有待研究。到底是由于本国其他地区工业比重提高，还是因为本国工业比重下降呢？在包括我国在内的众多发展中国家加入到工业化进程中后，全球工业布局出现重大调整，发展中国家占全球工业的比重提高，发达国家工业比重下降。对某一发达国家而言，很可能是因为全国性的工业比重下降带来了中心城市的工业比重下降，而不是中心城市以外的地区的工业比重提高了。当然，这只是一种猜想，需要用数据说话。
在新质生产力成为发展主旋律的时代，中心城市，不应拘泥于以往工业化的实证经验，至少不要提降低工业比重这类目标，让市场去选择。新质生产力不是空中楼阁，必须落到产业，主要凝聚于制造业。凝聚新质生产力的新制造，不再是过去那种烟囱林立、管道密布、劳动密集、乌烟瘴气的，而是科技创新与产品创新“前店后厂”式的，研发人员密集、知识产权密集的。新制造同中心城市的功能并不冲突。这种新制造，也只能布局在中心城市，因为研发人员不会到县城、不会到三四线城市。现在有一个趋势是，一些偏远地区的企业，不得不把研发中心设到中心城市。
因此，中心城市特别是特大超大城市，要大力发展凝聚新质生产力、“前店后厂”式的新制造。到底应该发展哪些新制造，应该交给市场，而不一定限定在几个具体产业上。很多地方在规划中，往往确定几大支柱、几大主导、几大重点，好像除此之外的新产业，就不鼓励了。要改变这种编制规划的惯性思维。
（四）持续扩大居民消费
7月30日政治局会议中提出的“两个推动”，是相辅相成的。经济实现质的有效提升和量的合理增长，人的全面发展和共同富裕才能迈出坚实步伐；只有人的全面发展、共同富裕迈出了坚实步伐，也就是居民消费持续扩大了，居民收入持续提高了，收入差距持续缩小了，才能更有力地带动经济质的有效提升和量的合理增长。后一个推动，是在告诉我们，经济增长在需求侧的主要来源在哪里。
若“十五五”时期我国经济名义增长5%，到2030年，我国总需求、总供给、总分配将比2025年增加39万亿。我们要研究四个问题。一要研究39万亿总需求增量的分布，也就是居民消费、政府消费、资本形成、净出口的增量各占多大比例，各自有多大的成长空间。二要研究39万亿的总供给增量从哪些产业产生，农业、工业和服务业是多少；工业中，制造业是多少；制造业中，传统产业和战略性新兴产业有多少；新产业新制造也就是在“十五五”时期能创造GDP的未来产业能提供多少。三要研究总需求增量的分布与总供给增量的分布，也就是需求结构与产业结构是否相匹配。现在我国的产业结构是出口型、投资型产业占比较高，若新增的居民消费较多，但国内新增的消费产业的总供给满足不了居民消费需求，就会出现结构性失衡。消费型产业供给不足，就要进口；投资型产业供给过剩，就要出口。四要研究新增的居民消费，是否有居民收入的支撑。扩大居民消费的战略意图，必须有提高居民收入的政策来保障。如果新增的居民消费较多，既有分配格局不能支撑，就要调整分配结构，提高居民收入占国民收入比重，这必然就要降低企业部门或政府部门的收入比重，究竟是降低政府收入比重，还是降低包括金融部门的企业部门的比重，对此要有明确的方向和具体的措施。
“十五五”时期，从总需求看，我国必将要更多依靠居民消费的持续扩大以及背后的居民收入的持续增加来实现经济质的有效提升和量的合理增长。要努力做到“四个提高”：提高居民可支配收入占国民收入的比重，提高居民消费占总需求的比重，提高财政支出用于民生的比重，提高国有资本收益划转社保的比重。这样，人的全面发展、全体人民共同富裕就会迈出坚实步伐。
中心城市的居民收入较高，作为消费主体的中等收入群体主要分布在城市，具备率先形成主要靠居民消费拉动增长的格局。要转变发展观念，立足于提高人民生活水平，也就是居民消费的持续扩大和居民收入的持续增长来推动发展。要转变立足于投资推动增长的观念，转变政府主导的以土地开发为中心的投资驱动、债务驱动的推动发展方式。要实行鼓励消费的政策，尊重消费者的自主选择权，减少对居民消费包括对高消费的限制。分配是总供给与总需求走向均衡的桥梁，要加快收入分配制度改革，争取居民收入增长快于经济增长，这样才能提高居民可支配收入占国民收入的比重。要投资于消费场景，创新不同消费群体的消费场景。
（五）支持消费型产业发展
“十五五”时期，若经济发展的思路转变到更多依靠居民消费的持续扩大上来，产业发展的方针也要进行必要调整，把积极发展消费型产业放在更重要的位置。现在产业发展的方针是改造提升传统产业、大力发展新兴产业、培育发展未来产业。这里面没有消费型产业，消费型产业放到了传统产业中去了。我国居民消费不足的原因很多，其中与消费型产业不发达有一定关系。
我国国内总供给大于国内总需求，但相当一部分消费型产业是净进口的。2020年，日化产业的净进口率（进口-出口/该产业消费支出）是52%，医药的净进口率是12.7%。
要鼓励发展高端消费品，包括奢侈品。有高收入群体，就必然有高消费，就必然要生产出制造高端产品。这样，生产、分配、消费才能循环起来。要支持所有的消费品和服务向中高端迈进。
扩大居民消费，潜力最大的是教育、医疗、健康、体育、养老、文化等服务业。在这些领域，公共服务与非公共服务并存，政府主要负责提供基本公共服务，非基本公共服务应该交给市场，让民营经济和外资进入。
总之，“十五五”时期，我们应该形成更加完整的产业发展方针，改造提升传统产业，大力发展战略性新兴产业，培育发展未来产业，积极发展消费型产业。把消费型产业从传统产业中“拎”出来，有利于引导市场和各级地方政府，更加重视消费型产业的发展，使供给政策与需求政策相一致。
此外，农业农村的现代化、新型城镇化、民营经济发展壮大、建设美丽中国特别是碳达峰碳中和、全面深化改革、扩大制度性开放等，也都是事关中国式现代化全局的战略任务。
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